关于安全生产监管工作问题的调研报告

　　关于推进安全生产监管工作问题的调研报告

　　企业安全生产监管，即安全生产监督管理，包括对于生产型企业、服务型企业的安全生产活动进行监督管理，是各级安全生产监督管理部门的职责。虽然我国经济高速发展，GDP增长持续，但是在如此高速发展的经济进程中，规模化大生产对整个自然环境、生态环境、社会环境发生了重大改变，不仅存在潜在安全隐患，且由此引发了重、特、大生产安全事故，严重危害社会生命财产安全、国家经济发展、社会安定，安全生产问题已然成为一项困扰政府、危及社会、亟待解决的经济问题、社会问题和政治问题。因此，在大谈经济转型升级的背景下，政府安全生产监管能力建设的研究是我国当前公共部门研究的一项重要工作。这次调研的对象包括：全县12个乡镇、县级行业主管部门、县域内重点企业。调研的手段采取检查、督查、调研三结合的方式，同时以查到的问题为导向，督查其余单位是否有同样的问题，并将共性问题加以收集、整理为调研资料，形成以调研促进工作，以实践指导调研的模式。

　　一、基本情况

　　（一）米易县安全生产环境简介

　　米易县位于四川省西南部，攀枝花市东北部，幅员面积2153平方公里，辖12个乡镇、87个行政村、12个社区，总人口22万，有汉、彝、傈僳等26个民族。成昆铁路、214省道、京昆高速公路及已开工建设的成昆铁路复线纵贯全境。矿产资源丰富，是攀西战略资源创新开发的重要区域，攀钢集团、德胜集团等大企业落户米易。米易按照省委、省政府实施“三大发展战略”、推进“两个跨越”总体部署，围绕市委、市政府“四个加快建设”、“四区驱动”以及做好“钒钛、阳光”两篇文章总体要求，紧扣“率先全面建成小康社会”奋斗目标，全县经济社会保持持续健康发展良好态势。2017年，实现地区生产总值160亿元，同比增长7%；完成一般公共预算收入9.3亿元，同比增长5.5%；实现社会消费品零售总额37亿元，同比增长11%；完成全社会固定资产投资140亿元；城乡居民人均可支配收入达32000元和15800元，分别增长8%和9%。米易每年6月至10月进入汛期，复杂的地理环境和高速发展的经济给米易的安全生产工作带来极大的压力。

　　（二）安全监管工作现状

　　我县认真贯彻落实国务院省、市关于安全生产各项文件精神和重要决策部署，切实推进依法治安，进一步规范安全生产法治秩序，加强安全生产监管执法工作，促进全县安全生产形势持续稳定好转。

　　1.全面落实安全生产监管执法责任

　　（1）严格落实安全生产监管主体责任。认真贯彻落实《中共四川省委办公室 四川省人民政府办公室关于印发<安全生产“党政同责”暂行规定>的通知》（川委办〔2014〕40号）、《中共攀枝花市委办公室 攀枝花市人民政府办公室关于印发<攀枝花市安全生产“党政同责、一岗双责”暂行规定>的通知》及《中共米易县委办公室 米易县人民政府办公室关于印发<米易县安全生产“党政同责、一岗双责”暂行规定>的通知》（米委办发〔2015〕6号），全面建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，持续深化落实安全生产责任体系县乡村“三级五覆盖”。按照有关法律法规规定和“行业主管部门直接监管，安全监管部门综合监管，地方政府属地监管”要求，组织负有安全生产监管职责的部门按照职责分工，对各类生产经营单位进行严格执法检查和监督管理；充分发挥了安办的职能，认真履行综合监管职责，加强对安全生产工作的指导、协调和监督。

　　（2）督促企业落实安全生产主体责任。按照有关法律法规和市、县安全生产工作的有关要求，切实推动企业安全生产责任体系“五落实五到位”。深入推进企业安全标准化建设，截至目前，全县非煤矿山企业达标24家，危险化学品生产经营企业达标7家，冶金企业达标2家，烟花爆竹批发企业达标1家。

　　（3）加强安全生产目标责任考核。进一步健全完善安全生产目标责任考核指标体系，加强对各乡镇、县属各部门安全生产工作的考核，对发生较大及以上安全事故的单位，年度考核时“一票否决”；严格落实领导班子和领导干部安全生产责任，将安全生产纳入领导班子和领导干部年度目标考核、工作实绩考核、换届任期考核和日常考核，加大安全生产考核指标权重；对履职不到位发生安全问题或造成安全事故的，对相关领导干部予以教育提醒、约谈、诫勉谈话、工作岗位调整、党纪政纪处分、免职等处理。

　　2.完善和创新安全生产监管执法机制

　　（1）加强重点监管执法。负有安全生产监管职责的部门根据行业特点，突出监管重点，制定了切实有效的防范措施，实施跟踪监管、直接指导。由行业主管部门牵头，组织对非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路运输、建筑施工、特种设备、城镇燃气、冶金及人员密集场所等行业领域开展部门联合执法，做到密切配合、协调联动，强化在“打非治违”专项整治、事故查处等方面的协同配合，依法严肃查处突出问题。

　　（2）突出事故隐患排查治理。我县制定并印发了《米易县防范和遏制重特大事故工作实施方案》，全县企业隐患排查治理工作全部上网运行，做到了台账清晰、整治有力。截至目前，我县在全省隐患排查治理信息系统中注册企业537家，实际排查治理隐患企业537家，覆盖率100%，完成基本信息填报企业537家，填报率100%，完成安全隐患排查治理制度上报企业537家，上报率100%，共排查出一般隐患10683条，已整改10656条，整改率99.98%。

　　（3）加强和改进安全监管执法检查方式。我县定期开展动态风险评估，依托省安科院等专业技术机构、专家团队从技术角度、管理角度、环境角度定期对企业进行风险评估，形成风险分布“一张图”，根据评估结果动态调整监管重心和执法重点，有针对性地督促风险高的企业提升风险管控水平。一是按照风险优先原则对重点企业实施差异化和动态化安全监管，全县15家非煤矿山企业进行了评级，其中B级3家，C级11家，D级1家；全县6家危险化学品生产、使用企业完成自评工作，其中A级3家，B级3家。二是根据不同的风险等级，进行差异化、动态化管理，推动企业由高风险向低风险转化。三是实行岗位责任制度。首先选取了5家非煤矿山作为试点，率先落实了全员岗位责任制，制定了岗位责任清单，取得良好成效，目前已推广到全部非煤矿山企业。

　　（4）建立完善安全生产诚信约束机制。严格按照《攀枝花市企业安全生产“黑名单”制度》规定，对2017年涉及安全生产事故、重大隐患及其他违法违规行为的企业进行排查，对逾期未进行市级重大隐患治理米易县兴达矿业有限公司盐巴坳碎石和发生一起致1人死亡事故的米易县宏坤物流服务中心2家企业纳入2017年县级安全生产“黑名单”管理。

　　（5）加强与安全生产专家队伍和科研机构合作。坚持科学发展、安全发展理念，按照“全覆盖、细排查、严督办、求实效”的原则，着力构建专家查隐患、部门严执法、企业抓整改的安全监管常态化工作。一是引进安全专业机构、政府购买安全服务。为了弥补我县安全监管专业人员不足的短板，县政府通过购买社会化服务的方式委托省安科院组织专业团队对我县定期不定期开展安全生产大检查工作。通过专家和专业团队进行风险评估、隐患排查，安全监管部门进行分级管控和照单下达安全整改指令，及时督导企业按照专家和专业团队的要求进行整改治理，极大地提升了我县的安全监管水平。二是定期动态开展风险评估，依托省安科院等专业技术机构、专家团队从技术角度、管理角度、环境角度定期对企业进行风险评估，2017年7月我县在非煤矿山领域初步形成了重点危险源风险分布“一张图”，在危险化学品生产使用领域初步形成“k”指标（关键指标）监管体系，在监管过程中根据评估结果动态调整监管重心和执法重点，有针对性地督促风险高的企业提升风险管控水平。

　　（三）加强安全生产监管执法能力建设

　　始终将加强安全监管队伍建设作为夯实安全生产根基的有力抓手，着力规范监督管理机制体制，努力建立科学高效规范的安全生产监管网络，为安全生产提供有力的底部支撑。一是选优配强基层安全生产监管队伍。在全市率先成立12个乡镇安监所，核定编制43人，定期组织乡镇监管人员参加行政执法培训、考核等，基层监管队伍整体素质和服务能力得到不断提升。二是加强安全生产监管执法保障建设。健全了安全生产执法经费保障机制，将安全生产监管执法经费纳入同级财政保障范围。深入开展安全生产监管执法机构规范化、标准化建设，配备安全生产监管执法装备。

　　二、存在的问题

　　（一）安全生产法律法规未能明确监管部门职责

　　一是职能交叉。根据《安全生产法》及有关法律法规规定，负有安全生产监管职责的部门较多，而相关法律法规对有关部门的职责未作明确规定。在实际工作中，往往导致执法主体不明确，难以实现依法行政的法治工作环境，出现“龙多不治水”的状况；另一方面，《安全生产法》又对安全生产监督管理部门规定了综合管理的职责，而综合监督管理的具体责任以及有关监管部门之间的法律关系未予以明确，由此而造成部门职能交叉、重叠，重复执法，大大的降低了安全生产监管工作的统一性、有效性和严肃性。安全生产监管涉及广，由多个部门齐抓共管，那么各部门的职责及相互的法律关系等就应予明确。否则非但无法形成“齐抓共管”的协同局面，反而可能相互扯皮、推诿，浪费行政资源。二是安全生产法制建设尚不完善。我国安全生产监督管理体制中，没有从法律上理顺负责安全生产综合监督管理部门和负有安全生产监督管理职责部门之间的关系，在具体问题上往往因职责不清而产生扯皮现象，《安全生产法》赋予“综合监管”职能的内涵、外延，法律定位是什么及负有安全生产监管的有关部门之间的法律关系是什么仍无法可依、无章可循。三是安全生产综合监管的越位与错位。因“综合监管”职能的界定不明确，使安全生产监管部门在工作上出现了越位与错位的现象，部分监管人员仍习惯从行业管理的角度去看问题、想办法，把监管监察混同于行业管理，没有全面理解“综合管理”的含义，超越职责去做专业安全监管部门的工作；对企业履行安全生产主体认识模糊，直接介入企业内部的安全管理事务，集“运动员与裁判员”于一身，客观上减轻甚至免除了企业违法违规的法律责任。凡此种种，“安全监管执法的错位、越位、缺位”问题严重影响了监察执法的权威和效能。

　　（二）安全生产监管执法不规范

　　一是执法强度不高。部分部门执法数量偏少，不能满足安全生产监管工作的需要；执法监察的覆盖率不高；对违法行为实施的行政处罚次数不多，力度不大。二是执法水平不高。部分部门执法检查质量不高，督查检查效果不佳，部分检查流于形式，为检查而检查，去了现场也查不出隐患，查出了隐患却改不了；行政处罚办案质量不高，惩戒效果欠佳，立案、调查、取证、陈述、听证、送达等程序上存在不同程度的问题；事故查处简单粗糙，警示效果不佳，有的事故调查程序执行不恰当，事故原因不清楚，调查取证不细致，事故分析不严谨，使用法律部准确，处理建议不严肃，责任追究不落实，整改措施不到位；行政执法文书使用不规范，不按照规范格式填写，随意改动，不能体现执法程度，未能形成闭环管理。三是行政作为不积极。部分部门对行政执法事项和群众投诉举报事项处理不积极，能推就推、能拖就拖；行政执法偏向经济处罚，对警告、责令整改、责令停产整顿、吊扣资格证书等处罚实施较少；行政处罚和事故责任追究难以到位；安全生产行政问责形同虚设。四是执法中存在一定程度的违法现象。执法主体出现错位、越位、缺位现象；事故信息报送不准确、及时、完整；违反有关法律法规规定，五是重检查、轻处罚，预防性处罚偏少。在工作开展过程中，对大多数企业存在的一般性问题都是以检查记录的形式要求企业整改，而较少使用强制性执法文书；在行政处罚过程中，多偏重于事故追责，对企业的事前预防性处罚较少。

　　（三）企业安全生产主体责任落实不到位

　　一是企业负责人安全生产意识不强，安全管理观念落后。企业负责人对安全生产工作的重要性和抓好安全生产所产生的社会效益认识不足，重视程度不够，安全意识淡薄。把安全管理视为应付上级部门检查的一项无可奈何的工作，认为严格安全管理是自找麻烦多开支，认为只要上级检查没发现安全方面的大问题、企业的安全管理资料做好了、做齐全了，就算过关了，企业的安全管理就合格了。二是企业的安全管理制度落实不到位。大多数企业都制定了安全管理制度，然而制度制定后仅仅停留在文字上或挂在墙上，应付检查，没有切实按照所制定的安全管理制度去开展相应的工作，没有很好地把安全管理制度作为促进企业安全发展、保障企业财产安全和员工人身安全的内在需求去抓落实。三是企业安全教育培训流于形式。企业对从业人员和安全管理人员的安全教育培训弄虚作假走过场。未结合企业自身特点制订安全教育培训计划，调整充实安全教育培训内容，导致安全教育培训与生产实际脱节，未开展三级安全教育培训活动，对员工的安全教育培训流于形式，员工违章作业现象时有发生。四是部分企业未落实专职或兼职安全管理人员。即使有安全管理人员多半也是半路出家，没有经过安全知识教育培训，缺乏安全管理知识，无法有效开展工作。五是企业安全经费投入不足。企业普遍存在“重生产、轻安全”的思想，只从短期经济利益考虑，安全经费投入不足，使企业的安全生产工作无法正常开展。如安全防护设施不完善、生产设备陈旧老化、超负荷运转、劳动防护用品不按标准配置，降低质量要求，以次充好等。六是企业安全检查重形式轻实效。企业负责人在会上安排安全检查工作，但会后真正按要求开展安全隐患检查排查和整改的少，安全检查记录等材料多是在办公室闭门造车弄出了的。七是应急处置工作落实不到位。应急救援预案未结合本企业实际情况制定，针对性差，应急救援队伍建设和装备缺乏，未组织员工开展应急演练活动，员工缺乏必要的应急救援知识。

　　三、工作建议

　　（一）完善法制建设，明确职能职责

　　一是以法制建设为基础，推进监管体系的创新。安全生产监督管理的本质是依法行政，法律法规是安全生产的依据和准绳，要使安全生产管理走向法治化的轨道，应以安全生产法制建设为重点，推进安全生产监管体制的创新。以安全生产基本法为依据，抓紧理清、修改和完善过去有关部门制定的行政规章；根据新形势和安全生产特点及发展趋势，区分不同情况分类制定重点行业领域的产业政策和长期规划，切实改变安全生产工作只注重眼前应急，而忽视对未来防范的被动管理状况，安全生产工作既要立足当前，更要着眼未来，具有前瞻性，以增强对安全生产管理工作的预测性和指导性；以机构改革为契机，调整理顺各方面关系，统一履行应急管理部门的安全生产监督监察和管理职能，以提高执行力为目标，建立健全以事权一致的安全生产监管工作系统。二是完善综合监管体制。界定“综合监管”的职能，使从体制、机制上杜绝安全生产监管部门越位、错位或缺位；通过安委会办公室加强工作联系，协调各部门间的监管执法；开展联合执法，针对一些安全问题突出的行业领域和重大、特大生产安全事故，安监部门应与有关部门联合组织集中的或专项的安全检查指导活动，对违法者实施处罚。三是形成长效的安全监管机制。形成长效的安全生产监管机制，是建设安全生产执法体系的保障，没有一个好的机制，必然会出现有关部门间各自为政、推诿扯皮的局面，长效机制是解决综合监管部门与相关部门之间的相互关系、工作方法和工作制度的统一协调的方法，能充分发挥各部门积极性，形成监管的“合力”。

　　（二）加强安全监管体系建设，规范监管执法行为

　　一是加强安全生产法制建设。完善法律法规，制定和修改配套的地方实施性规章，加快收集相关行业标准，解决安全监管中标准混乱的难题。二是加强安全生产法律法规宣传教育力度。加大对乡镇、部门领导的安全教育培训，使他们树立“安全发展”理念，树立安全也是政绩的观念，树立发展决不能以牺牲安全为底线的意识；加大安全生产法律法规的宣传力度，使企业负责人和一线人员的法律意识不断增强，自觉遵守安全生产法律法规、标准和有关技术规程，提高企业的本质安全度；加大全面安全意识宣传力度，提高全社会的安全意识和法律意识，形成了解、理解、贯彻、配合、维护安全生产行政执法的良好环境。三是加强安全生产执法能力建设。充实一线执法队伍，按照国家总局规定的县级安监部门执法人员数量不少于在编人员70%的标准，把既要懂业务又能熟练运用安全生产法律法规的人员充实到执法队伍；进一步提高执法人员素质，加强对执法人员的教育培训强度，使执法人员在实际执法行为中获得最直接、最具体、最有效果的经验教训，快速持续提高执法水平；提高安全执法的装备水平；切实加强执法监督，健全内部执法监督制度，完善行政执法监督机制，规范行政执法主体，严格执法程序，规范使用行政执法文书；善待执法人员，让执法人员在工作事业上有成就感，思想感情上有使命感，精神世界上有充实感和归属感。四是加大安全生产行政执法力度。制定年度执法计划，开展计划执法和委托执法，把直接检测的企业数和领域进一步扩大，实现执法检查全覆盖；把执法过程和内容的重点突出到落实企业主体责任和提高企业的本质安全水平上来，严厉打击和制裁非法生产、非法经营、非法建设和隐患治理不力的单位和个人；加大事故查处和事故责任追究，特别是严厉查处瞒报、谎报、迟报和漏报事故的行为；加大安全生产行政问责工作力度。五是优化安全生产执法环境。争取党委、人大、政府、政协的领导与支持，为安全生产行政执法保驾护航；争取司法机关支持，努力营造有利于行政执法的法治环境；争取新闻媒体和全体公民的支持，营造有利于行政执法的社会氛围；建立举报奖励制度，提高群众的法律意识、自我保护意识、参与意识和举报奖励安全隐患的积极性，营造良好的社会守法环境，形成强有力社会威慑力和社会监督力。五是加强隐患排查整改，强化预防性处罚。充分认识建立风险管控和隐患排查治理双重预防机制的重大意义，突出预防为主、关口前移，把握安全生产工作的主动权；加强预防性处罚力度，把查出的隐患当事故处理，倒逼企业落实安全生产主体责任。

　　（三）严格落实企业主体责任

　　一是加强对企业负责人安全教育培训，提高安全意识，更新安全管理理念。企业负责人要端正对安全培训教育工作的认识和态度，采取自学和参加相关部门组织的安全教育培训的方式学习，通过学习，增强法制观念，提高安全认识和安全管理能力，提高安全生产的主体责任意识。只有企业负责人的安全意识增强了，对安全生产法律、法规了解了，才能关心和支持安全工作，才能把企业安全生产工作作为一项重要工作来抓，才能确保各项安全经费、各项安全管理制度的严格执行和各项安全措施落到实处；才能在思想上形成“要我安全、到我要安全”的转变；才能在追求企业经济效益的同时，更加注重社会效益，由被动到主动承担安全生产主体责任的转变，形成以抓安全促进企业增效的格局。

　　二是抓建章立制，强化制度落实，提高企业基础管理水平。企业要结合自身实际，进一步建立健全各项安全生产规章制度和安全技术操作规程。在规章制度健全的同时，要建立相应的配套落实措施，加强检查，强化整改，确保各项规章制度的落实，提高企业的基础管理水平。

　　三是企业要结合生产实际有针对性的对员工开展安全知识和安全技能教育培训。员工是企业的生产者，设备的操作者，能够在生产过程中首先发现并能在第一时间排除安全隐患，把安全隐患消除在萌芽状态。因此，培养企业员工的安全意识，提高其发现、排除安全隐患的能力尤为重要。可采取黑板报、宣传栏、标语、学习文件、收看电视录像等形式，进行日常安全宣传教育。通过宣传教育，让员工了解自己所在岗位的危险因素、危害程度、预防措施及处置方法等相关知识，从而使员工从心底真实感受到严格遵守操作规程、正确使用劳动防护用品等安全规章制度的重要性，在日常工作中能够自觉规范行为，提高安全识别和处置能力。通过对新员工开展三级安全教育和老员工开展日常安全教育等安全教育活动，不断增强新老员工的安全意识，让员工在思想上树立安全工作从我做起，以我为主的思想意识，使其在生产过程中时刻绷紧安全生产这根弦不放松，牢记安全第一的工作原则，杜绝生产安全事故发生。

　　四是企业应结合实际以文件形式明确本企业安全生产管理人员，并加强对安全管理人员的教育培训。企业安全管理人员是企业安全工作的执行者，起着承上启下的作用，其责任心的强弱，工作能力的高低，将直接影响企业的安全管理。因此，企业要主动送安全管理人员到上级部门组织的安全培训班学习，为安全管理人员购买一些关于安全方面的书籍供其学习。同时，作为安全管理人员，要充分认识安全工作的重要性，注重自身的学习，不断增强安全工作责任感、使命感，不断提高自身素质，提升业务水平，推动企业安全管理工作不断发展。加强对新文化、新知识的学习，进一步调整知识结构，拓宽知识面，进一步吸收先进安全理念，转变传统思想，更好的为安全监管工作服务。加强对新的安全生产法律、法规的学习，及时掌握国家安全生产方面的有关规定。结合本企业实际调整安全检查的内容和标准，隐患检查到位、整改落实到位，最大限度的避免事故的发生。

　　五是加大安全经费投入，进一步完安全善设施建设，提高企业本质安全度。企业负责人普遍存在安全投入认识上的误区，行动上的消极问题，认为安全投入只会给企业带来经济负担。其实，安全投入与企业利益回报是成正比的，是潜在的效益。安全投入，不像其他投入那样直接反映在产品数量的增加或质量的改进上。安全投入，主要体现在安全设施、培训教育、事故应急救援、隐患整改等工作上资金投入。为从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳动保护用品，并监督、教育从业人员按照说明正确佩戴、使用劳动保护用品，确保从业人员在生产过程中的安全与健康。企业要自觉做好新建、改建、扩建工程项目安全设施的“三同时”工作，保证安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，杜绝先天性隐患，从源头上遏制各类事故的发生。

　　六是扎实抓好安全教育培训和检查工作。针对企业安全教育培训和检查走过场弄虚作假现象，相关监管部门可以制定相应教育培训和检查制度，要求企业每次的安全教育培训和检查必须有录像资料留档备查，以此促进企业安全教育培训和检查落到实处。

　　七是抓应急救援，提高企业应急处置能力。企业负责人应从思想上增强忧患意识，未雨绸缪，居安思危，重视加快建立反应灵敏、实用高效的突发事件应急机制，才能保证在事故发生时，有效预防和降低突发事故的损失和影响程度。结合企业实际，每年组织员工开展一次以上安全应急演练活动，丰富员工应急知识和提高员工应急处置能力，减少企业财产损失和人员伤亡。

　　八是监管部门严格执行责任追究制度，促进企业安全生产主体责任的落实。负有安全生产监督管理职责的部门，应当严格执行责任追究制度，依法对存在重大事故隐患的企业，责令其限期整改，逾期未整改的予以查处；对发生较大以上安全生产事故和违反安全生产法律法规，未履行安全生产主体责任的企业要依法依规处理，追究企业及其主要负责人和相关人员的责任，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过严格执行责任追究制度，严厉打击安全违法行为，追究相关人员的责任，进一步告诫企业应该依法履行安全义务，高度重视安全工作，不断完善安全基础管理，落实各项安全措施，提升安全管理水平，起到惩处一家，警示一片的效果，促进企业安全生产主体责任的落实。

　　企业是生产经营建设行为的组织者、实施者，落实主体责任具有基础性、根本性的意义。只有激化企业落实主体责任内生动力，才是抓安全生产最有效的方法。安全监管部门不能“勤婆婆惯出了懒媳妇”，充分调动和发挥企业的主观能动性，提高基层生产经营单位干部职工的安全素质，提高企业的本质安全水平上才是抓安全生产最有效的方法。企业落实主体责任离不开外部监管监察的约束和推动，外部监督约束越大，企业落实主体责任就越好。安全监管部门既不能做企业的安全“保姆”，也决不能因为企业承担主体责任而减轻依法监管的责任和力度。企业和安全监管部门双向互动的工作，密切配合，才是抓安全生产最有效的方法。